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Entstehungsgeschichte von REACH (2006) Das EU–Parlament und der Rat brachten einen drei Jahre andauernden Rechtsgestaltungsprozess der Superlative durch ihre Einigung nun zu einem Abschluss, welcher die Registrierung von rund 30.000 Stoffen in einer Datenbank vorsieht.

Egal ob man Wasser aus dem klarsten Gebirgsbachen, Luft aus einem „Reinluftgebiet“, eine Bodenprobe aus dem Urwald, einen Bohrkern aus der Arktis, Nabelschnurblut oder Muttermilch untersucht: synthetische Chemikalien werden überall nachweisbar sein. Oft in extrem geringer Konzentration, manchmal jedoch auch in unerwartet hoher.

Bis zum Jahr 2020 möchte die Staatengemeinschaft  - so beschloss sie es am Weltumweltgipfel in Rio 2002 - die Freisetzung von umwelt- und gesundheitsschädlichen Chemikalien minimieren.  Rund 100.000 Stoffe kennt der europäische Markt – nur ein verschwindend geringer Teil davon ist so dokumentiert, dass eine solide Beurteilungsgrundlage über die Risiken vorhanden ist, die bei Anwendung der Stoffe entstehen.

Das zuvor erwähnte „2020–Ziel“ kann nur erfüllt werden, wenn einerseits gesicherte Dokumentation zur Bedingung für den Marktzugang wird (die wichtigsten Eigenschaften der Stoffe müssen bekannt sein bevor diese zum Einsatz kommen) und wenn es zu einer konsequenten Anwen­dung des Vorsorgeprinzips kommt. Dieses Prinzip erfordert Maßnahmen zur Reduktion von Belastungen schon bei begründetem Verdacht einer Gefährdung. Es zielt auf Vermeidung ab und steht somit im Gegensatz zu Maßnahmen, die erst greifen, nachdem ein Risiko schon Realität ist, also nur mehr Reparatur möglich ist. Darauf setzen etwa die USA in Form ihres Haftungsregimes. Nach eingetretenem Schaden wird der Verursacher zur Kasse gebeten. Zugespitzt auf zwei Kurzformeln steht auf der einen Seite das europäische „better safe than sorry“ und auf der anderen das amerikanische „the polluter pays“.

Auf Druck der europäischen Umweltminister entwarf die EU–Kommission vor nunmehr drei Jahren ein System, das die Dokumentation der wichtigsten Eigenschaften von Chemikalien  zur Bedingung für den Verbleib am Markt macht. Das Kürzel „REACH“ steht für eine Verordnung zur Registrierung, Evaluierung und Autorisierung von CHemikalien. Diese neue umfassende EU–Chemikalienpolitik basiert auf einer Bündelung des Großteils der bisherigen chemiepolitischen Maßnahmen unter einem neuen übergreifenden Konzept.

REACH sieht die Regis­trierung von rund 30.000 Stoffen (Produktionsvolumen von mehr als 1 t p.a. und Hersteller) in einer Datenbank vor, wobei damit die Identität des Stoffes, die Inverkehrbringer sowie physikalisch-chemische, toxikologische und ökotoxikologische Grundinformationen erfasst werden. Weit mehr als 90% des Marktvolumens an Chemikalien werden so erfasst.

Die registrierten Stoffe werden einem abgestuften Risikobewertungssystem unterzogen werden. Die einzelnen Anwendungen der Stoffe werden beurteilt – auch die Verwender werden angehalten, ihre Erfahrungen in das System einzuspeisen. Behördlich bewer­tet und überprüft werden (etwa hinsichtlich des Bedarfs an zusätzlichen Test) jedenfalls alle Substan­zen, deren Produktion 100 Tonnen übersteigt. Das Zulassungsverfahren (Autorisierung) soll besonders gefährliche Chemikalien erfassen - etwa krebserzeugende, oder schwerabbaubare, toxische und persistente Stoffe. Selbst für Chemikalien, die in den zahllosen Gebrauchsgegenständen eingesetzt werden, sieht REACH ein Meldesystem vor.

In der operativen Umsetzung des REACH-Systems soll die zukünftige Europäische Chemikalienagentur (Helsinki) eine wesentliche Rolle über­nehmen.

Ohne Daten in Zukunft kein Markt für Chemikalien

Der erste Grundpfeiler einer auf Vorsorge ausgerichteten Chemiepolitik: Das Europäische Parlament hat im Rahmen des Beschlussverfahrens zu REACH ein Mitentscheidungsrecht und drängte massiv darauf, eine generelle Sorgfaltspflicht der Hersteller und Importeure zu verankern, musste sich hier aber mit zwar politisch wichtigen aber rechtlich zunächst kaum bindenden Passagen in der Präambel zur REACH Verordnung bescheiden.

Die zweite zentrale und entscheidende Umsetzung des Vorsorgeprinzips wird darin bestehen, besonders gefährliche Chemikalien von bestimmten Anwendungen a priori auszuschließen. Stoffe, die etwa Krebs erzeugen oder den Hormonhaushalt durcheinander bringen und sich in der Nahrungskette anreichern, sollen nur mehr in zugelassenen Anwendungsbereichen eingesetzt werden dürfen.

Die Ausgestaltung dieses Zulassungssystems und die Verankerung des Substitutionsprinzips darin war das Kernthema der nun abgeschlossenen Verhandlungen zwischen Rat und Europäischem Parlament in Brüssel. Auf Druck des Parlaments muss ein Plan zum Ersatz des gefährlichen Stoffes Bestandteil jedes Zulassungsantrages sein. Die Unternehmen werden so veranlasst, selbst eine Strategie (inklusive zeitlicher Abschätzung und Machbarkeitsstudie) zu entwickeln, besonders bedenkliche Stoffe durch Alternativsubstanzen oder auch durch alternative Technologien zu ersetzen. Dies war auch stets die österreichische Verhandlungsposition: ein möglichst substitutions- und innovationsfreundliches Umfeld zu schaffen – den Aufwand, einen besonders gefährlichen Stoff anzuwenden zu erhöhen und die Entwicklung von Alternativen optimal zu fördern – ohne den Zeitpunkt für den Umstieg zu verordnen. Erfahrungen zeigen, dass unter dem nun gefundenen Kompromissszenario Umstiege schneller und sicherer vor sich  gehen, als hätte man diese oktruiert.

Der Weg, den REACH bis zu seiner Beschlussfassung durch die Europäischen Institutionen genommen hat, wurde auch (um beim Chemiethema zu bleiben) zum Lackmustest für die europäischen Gesetzgebungsverfahren selbst:

  • REACH ersetzt mehr als 40 geltende EU Verordnungen respektive Richtlinien.
  • Mitsamt den zahlreichen technischen Anhängen galt es, hunderte Seiten an Rechtstext zu verhandeln.
  • Mit der Weiterentwicklung des Vorschlags der Kommission waren 7 Präsident-schaften – auch die österreichische – befasst.
  • Fast 4000 Änderungsanträge wurden im Zuge der 1. Lesung eingebracht.

Eine in diesem Umfang und in dieser Komplexität einmalige Belastungs- und Bewährungsprobe für die EU-Institutionen : hatte sie doch einen gesamten, seit 40 Jahren gewachsenen Rechtsbereich komplett neu zu orientieren, damit dieser die gewonnenen Erkenntnisse auch adäquat abzubilden und zu berücksichtigen vermag.

Das Ziel des neuen Instrumentariums Sicherung eines hohen Schutzniveaus für Umwelt  und Gesundheit ist unbestritten. Im Zuge der Verhandlungen wurde nun auch die Kosteneffizienz von REACH optimiert und der Verwaltungsaufwand reduziert. Eine Folgenabschätzung für Österreich (durchgeführt von einem Konsortium aus: Industriewiss. Institut, Institut für industrielle Ökologie, dem Wirtschaftsconsultant Denkstatt und dem Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre Univ. Klagenfurt) kommt zu dem spröden Schluss:

Zusammenfassend ergibt sich auch unter Berücksichtigung der bestehenden Datenunsicherheiten eine relativ größere Wahrscheinlichkeit der volkswirtschaftlich insgesamt positiven Nettoeffekte einer Umsetzung von REACH in Österreich als für den umgekehrten Fall (volkswirtschaftlicher Ressourcenverzehr bei Einführung von REACH) angenommen werden kann.“

Die Kernaussage dieser Folgenabschätzung ist, dass REACH der österreichische Volkswirtschaft ein Vielfaches an Nutzen gegenüber Kosten bringt obwohl zahlreiche zu erwartende positive Effekte für die Umwelt kaum quantifizierbar waren. Der maßgebliche, quantifizierbare volkswirtschaftliche  Nutzen besteht in der prognostizierten Vermeidung von berufsbedingten Todesfällen, da etwa die krebserzeugende Eigenschaft bestimmter Arbeitsstoffe durch REACH vorzeitig aufgezeigt wird.Noch unter österreichischer Präsidentschaft fiel der Startschuss zu den nun abgeschlossenen Verhandlungen zwischen Rat und Parlament: Eine 2-tägige Konferenz in Wien brachte die maßgeblichen Akteurinnen und Akteure erstmals zusammen, sorgte für eine Aufbereitung der Standpunkte, zeigte mögliche Lösungsansätze auf und legte so  die Basis für den Kompromiss. Während die europäische Chemieindustrie mittlerweile eine relativ konstruktive Rolle spielt, ist das US‑Establishment nach wie vor in hellem Aufruhr. Der politische Druck, den die EU mit ihrem Vorhaben auslöst, ist enorm.

Amerika steht den Problemen, die Chemikalien verursachen, ohne vorsorgeorientierte Strategie gegenüber. Offiziell werden Probleme mit dem Welthandelsregime gegen das kommende EU‑Chemikalienregelwerk ins Treffen geführt und der Vorsorgegedanke als unwissenschaftlich gebrandmarkt. Umwelt- und Verbraucherverbände drängen jedoch nicht nur, den Widerstand gegenüber der EU-Initiative aufzugeben, sondern Ähnliches für die USA vorzusehen. 

Trotz dieser schwierigen Umstände ist es im Februar 2008 in Dubai gelungen sich auf UN-Ebene auf einen weltweit gültigen Katalog von Prinzipien und Maßnahmen für vorsorgeorientiertes Chemikalienmanagement zu verständigen. Unter österreichischer Leitung konnte die EU in zähen Verhandlungen – vor allem mit den USA – ein beachtliches Resultat erzielen, das viele Aspekte der REACH-Philosophie nun in globalem Rahmen etabliert.  

Die Vorarbeiten für ein Leben in der „REACH–welt“ haben längst begonnen. Zahlreiche Trockentrainings und Simulationsprojekte sollen eine möglichst sanfte Landung ohne unliebsame Überraschungen sicherstellen. Auf Hochtouren wird in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union an der Einrichtung nationaler „REACH Helpdesks“ gearbeitet. So  auch in Österreich.  Bundesminister Pröll beauftragte das Umweltbundesamt mit der Konzeption eines Österreichischen REACH Helpdesks. Dieses soll nicht nur einen möglichst vollständigen Fragen- und Antwortkatalog zu REACH beinhalten sondern auch sämtliche Unterlagen, die zur Einhaltung der Dokumentationspflichten nötig sind, beinhalten. Das österreichische REACH Helpdesk soll aber auch Angebote beinhalten, aus den mit REACH neu entstehenden Kooperationen und Kommunikationsstrukturen zwischen Herstellern und Anwendern von Chemikalien Konkurrenzvorteile zu erzielen – etwa durch die Implementierung dienstleistungsorientierter Geschäftsmodelle (Stichwort „Chemikalien Leasing“) welche das Umweltministerium in den letzten Jahren erfolgreich entwickelt, gefördert und dokumentiert hat.

REACH steht als Rechtsinstrument nach seiner Beschlussfassung nicht nur unter strenger internationaler Beobachtung sondern auch unter massivem Erfolgsdruck. Dies gilt jedoch zumindest im gleichen Ausmaß für alle Akteure aus Politik, Wirtschaft und Gesellschaft, die während der letzten Jahre an seiner Gestaltung beteiligt waren und die sich mittlerweile einhellig mit diesem bemerkenswerten, unter den weltweiten Beispielen des Umweltschutzes einmaligen Instrument identifizieren.